“الشراكة بين القطاعين العام والخاص من الهيمنة إلى المنافسه”

الأحد 6 / 4 / 1439

الموافق 24 / 12 / 2017

الورقة الرئيسة:

د.نوف بنت عبدالعزيز الغامدي

من المؤكد أن الشراكات بين القطاعين العام والخاص أحد المكونات الرئيسية لبرنامج التحول الوطني، الذي يهدف إلى زيادة مشاركة القطاع الخاص من 40% من الناتج المحلي عام 2016 إلى 65% عام 2030 ، وفِي تقرير صدرّ عن بيت التمويل الكويتي، فإنّ اجمالي قيمة مشاريع البنى التحتية التي منحتها حكومات دول مجلس التعاون خلال تلك الفترة في اطار الشراكة بين القطاعين العام والخاص بلغ 628 مليار دولار، ومثّلت الامارات والسعودية أكبر سوقين لنماذج الشراكة بين القطاعين الحكومي والخاص خصوصاً في مشاريع البُنى التحتية كالطاقة والمياه وبدرجة أقل في الكويت مما يؤكد أننا نعيش مرحلة هيكله كبيرة لهذا القطاع، حيث ان الشراكة بين القطاعين العام والخاص تهدف للارتقاء بجودة الخدمات، وتنمية دخل الجهات الحكومية، والاستفادة من كفاءة القطاع الخاص، وقدراته المالية والفنية وبالتالي إزاحة عبء التمويل على الدولة ومشاركتها في المخاطر.
إن قطاع الشراكة بين القطاعين العام والخاص في المملكة تبلغ إجمالي قيمة استثماراته 160.9 مليار ريال (42.9 مليار دولار أمريكي) حسب تقرير مشترك نشرته شركة “جونز لانج لاسال إنكوربوريتد، جي إل إل” ومؤسسة “دلا بايبر”، ورغم ضخامة هذا القطاع ومستقبل الإستثمار فيه إلا أن الدولة بحاجة إلى أن تكون أكثر حرصاً في اختيار مشاريع الشراكة بين القطاعين العام والخاص؛ وذلك من أجل تحقيق أهدافها الاقتصادية، وزيادة الاستثمار الأجنبي المباشر، وعليها أن تنشئ مجموعة من المشاريع التي تعزّز من جاذبيتها للرعاة، وينبغي أن تركز أيضا على قطاعات محددة تتيح الفرص الأكبر للتعاون بين القطاعين العام والخاص. ويشمل ذلك قطاعات الضيافة، والنقل والمواصلات، والتعليم، والرعاية الصحية، والبنية التحتية، وإرساء بيئة مواتية لنموذج الشراكات بين القطاعين العام والخاص، وتجنب المشاريع المعقدة.
وبالنظر للقوانين المقارنة للشراكة بين القطاعين العام والخاص، تخضع الجهات الحكومية المشمولة في الموازنة العامة لقانون الشراكة بين القطاعين العام والخاص وتعد ممثلة للقطاع العام في إطار الشراكة، وتتراوح عادة المدد الزمنية للمشاريع ما بين 15 عام وكحد أقصى 30 عام، يبدأ من توقيع عقد الشراكة بين القطاعين العام والخاص وليس منذ إكمال التجهيز والبناء ومن ثم البدء بالانتفاع بالمشروع، بنظام الـ Bot وهوّ اختصار لــ BUILD, OPERATE & TRANSFER، او نظام البناء والتشغيل ونقل الملكية وما نسميه البيع بحق الإنتقاع، او الـ PPP public-private-partnership ، وتعطي القوانين المقارنة صلاحية مقيدة للجهة الحكومية المشرفة على عقد الشراكة بين القطاعين العام والخاص مشروطة بتكوين لجنة الشراكة بين القطاعين العام والخاص تضم أعضاء يسميهم رئيس الجهة المعنية بالمشروع؛ وفي حال المشاريع التي تتجاوز تكاليفها الإجمالية حداً معيناً، تضم اللجنة ممثلاً من وزارة المالية. وتكون هذه اللجنة بمنزلة مجلس إدارة انتقالي للمشروع، وبالتالي لا يتطلب ذلك إنشاء جهة حكومية جديدة للقيام بأعمال اللجنة المعنية. وفي المملكة المتحدة التي تعتبر رائدة في هذا المجال، لم تخصص جهة حكومية مستقلة لإدارة الشراكة بين القطاعين العام والخاص.
قد تمثل أكبر التحديات التي قد تعترض تنفيذ أنظمة الشراكة بين القطاعين العام والخاص في اعتراض نظام المنافسات والمشتريات الحكومية الذي يتضمن عدد من المتطلبات بخصوص شروط العطاءات، والجداول الزمنية، وشروط العقود، التي لا تتلاءم بسهولة مع عقود الشراكة بين القطاعين العام والخاص. وفي المقابل، الأساس في عقود الشراكة بين القطاعين العام والخاص أن تمنح الجهة الحكومية درجة من المرونة لتحديد شروط العطاءات والعقد على أساس كل حالة على حدة، والمعيار الرئيس للترسية هو العطاء الأكثر ملاءمة من الناحيتين المالية والفنية، وللجهة الحكومية حرية التصرف لتحديد تفاصيل ذلك، بما يشكل الموازنة بين المعايير الفنية والمالية، في مستندات العطاء. ومن أبرز خصائص عقود الشراكة بين القطاعين العام والخاص ربط التعرفة بمؤشر أسعار indexation، وهو لا يتوافق أبداً مع نظام المنافسات والمشتريات الحكومية الذي يعطي هامشا بسيطا لتغيير قيمة العقد.
وبالنسبة للحصص التي يجوز للجهة الحكومية تملكها فليست هناك مستويات محددة، فهناك بعض الآثار للتكييف النظامي لشركة المشروع، واختمال التعامل معها كـ “شركة حكومية”، وهذه المسأله تتطلب المزيد من الإعتبارات التفصيلية للتكييف النظامي في حالة ممارسة أي جهة حكومية لهذا الخيار وذلك على خلاف القوانين الإقليمية الأخرى للشراكة بين القطاعين العام والخاص، فإن قانون الشراكة بين القطاعين العام والخاص لا يفرض أي متطلبات بشأن تقديم جزء من شركة المشروع للعامه من خلال طرح عام، على الرغم من أنه بالطبع إذا كانت للجهة الحكومية حصة محددة فإن ذلك يتيح احتمال طرحها للتداول عند مرحلة معينة في المستقبل.
وهناك فرق لابد أن نوضحه بين مفهوم الخصخصه ومفهوم الشراكة بين القطاعين العام والخاص، فالخصخصة تعني تنازل أو بيع الحكومة لأصول تملكها للقطاع الخاص بهدف تحسين الأداء وخفض التكلفة والأسعار، أما الشراكة فتعني تنازل القطاع الخاص عن أصول قام بتأسيسها للحكومة مقابل مزايا تغطي كلفة التأسيس مع هامش ربح، وبهدف توفير خدمات معينة وبجودة أفضل وكلفة أقل، والإثنين يهدفان إلى تقديم الخدمات التي تقع ضمن مسؤوليات وواجبات الدولة؛ كخدمات الصحة والتعليم والمطارات والمياه والصرف والطرق، بجودة أعلى وكلفة أقل، من مشاريع الخصخصه لدينا مثلاً: بيع الحكومة لجزء من أصولها في شبكات الاتصالات، والخطوط السعودية، وشركات سابك والكهرباء وغيرها… أما الشراكة فمن أمثلتها صالات الحجاج في مطار جدة، وبناء مطار المدينة المنورة وإنشاء محطة تحلية مياه مطار جدة وغيرها.
ان الشراكة بين الحكومة والقطاع الخاص لا تجدي فيما هو في الأصل من أنشطة القطاع الخاص الربحية، لأن ذلك سيحول الشراكة إلى منافسة من قبل الحكومة للقطاع الخاص، وهذا مفسدة ومضرة للقطاع الخاص والمجتمع بشكل عام، ومآله في النهاية تردي الخدمات والمنتجات، لأن الأجهزة الحكومية ستستخدم سلطاتها في الحصول على امتيازات واستثناءات لن يحصل عليها بقية منافسوها من القطاع الخاص، ومن غير المنطقي دخول أجهزة الدولة بحجة الشراكة أو تنويع مصادر الدخل في المجالات التي يحسنها القطاع الخاص، ولديه القدرة على تمويل تأسيسها وإدارتها، وأن يقتصر دخول الحكومة على المجالات التي لا يستطيع القطاع تأسيسها مثل الصناعات البتروكيماوية، أو في مجال تأسيس البنى التحتية كالمطارات والخطوط الحديدية والطرق والجسور وبهدف توفير الخدمة وليس التربح أو الحصول على دخول إضافية لخزينة الدولة، بل العكس وهو أن الحكومات في الأصل تدفع لشركائها من القطاع الخاص مقابل الخدمات التي سيقدمها مشروع الشراكة من خلال تنازلها عن جزء من الرسوم التي يتم تحصيلها من تشغيل المشروع طول فترة عقد الشراكة.
وأخيراً؛ أن التدفق الحالي للمشاريع يعكس رغبة القطاع الخاص في دخول الشراكات بين القطاعين العام والخاص وعدم وجود بيئة قانونية منظمة؛ حيث تتم الشراكات عبر التعاون التلقائي بين الجانبين، إلا ان هناك حاجة وضرورة لأن يتم تطوير الإطار التنظيمي السعودي من أجل تحقيق نمو أكبر في الشراكة بين هذين القطاعين، ولا يتوقف نجاح الشراكة على التشريعات والانظمة فحسب وانما لابد من خلق روابط بينها وبين مفهوم الحوكمة فكلاهما له ابعاد متعددة ذات جوانب ادارية وقانونية واقتصادية واجتماعية تلتقي في نقاط مشتركة مستندة الى مبادىء الشفافية والافصاح والمساءلة والحقوق المتساوية لاصحاب المصلحة وتحديد المسؤوليات من اجل رفع كفاءة استخدام الموارد وتعزيز القدرة التنافسية.

تعقيب:
م.خالد عبدالرحمن العثمان

أجدني أتفق مع كثير مما ورد في ورقة د. نوف الضافية حول هذا الموضوع الهام ، لكنني أيضا أختلف مع قليل مما تضمنته ، وأود كذلك تسليط الضوء على بعض الإضافات التي لا تنتقص من كفاءة الورقة. وأورد كل ذلك في النقاط التالية:

الشراكة بين أي طرفين أو أكثر تعني التوازن في العلاقة ، وهو ما يتسم بالحساسية في حال الشراكة بين القطاعين العام والخاص ، خاصة عندما يكون القطاع العام فاقدا لفهم المعنى الحقيقي للشراكة ومتمسكا بدورة السلطوي القائم على النفوذ ، وكذلك عندما يكون القطاع الخاص متمسكا بحالة التوحد والتحفظ وغياب روح المبادرة والمغامرة نتيجة التشبع المالي . هذا الواقع بكل أسف هو ما يتسم به توصيف القطاعين العام والخاص في المملكة ، وهو ما يعمق شرخ الثقة الهائل الحاصل بين الطرفين . وبالتالي فلا سبيل إلى تحقيق توسع فعال في تطبيقات الشراكة بين القطاعين العام والخاص إلا بجسر هذا الهوة ومعالجة هذا الشرخ ، وتنازل كلا الطرفين عن مفاهيمهما العقيمة المكبلة ، وتبني نظم وهياكل أثبتت نجاعتها وفعاليتها في تجارب عالمية أخرى كثيرة ، وأشير هنا بوجه الخصوص إلى التجربة البولندية التي حققت نجاحات مهمة ، إلى جانب التجربة البريطانية الأسبق التي أشارت إليها كاتبة الورقة .

رقم 628 مليار دولار لحجم مشاريع الشراكة بين القطاعين العام والخاص في دول مجلس التعاون الذي ورد في الورقة أجدني مضطرا للتشكيك فيه وعدم تصديقه . أكاد أجزم أن هذا الرقم مبالغ فيه بشكل صارخ وربما تنقصه فاصلة عشرية في مكان ما . والأغلب أن هذه الأرقام تأتي من مصادر حكومية في ظل غياب مصادر موثوقة للمعلومات ، والأغلب كذلك أنها تتضمن صنوفا مختلفة من التعاقدات بين القطاعين العام والخاص لا تندرج بطبيعتها ضمن تصنيف الشراكة بين القطاعين العام والخاص . وبعيدا عن تعميم الأرقام على مجلس التعاون كله ، فإنه من الضروري تبني إعداد دراسة شاملة عن واقع هذا السوق وتجاربه السابقة وما حققه من نجاحات وإخفاقات وعوائد حتى يمكن البناء عليها وأخذ العبر منها لتطوير نماذج فاعلة وناجحة للشراكة ، هذا إن آمنت الدولة أن هذه الشراكة هي السبيل الأمثل والأهم لتحقيق المضامين الطموحة في رؤية 2030 وبرامجها المتنوعة .

نماذج الشراكة بين القطاعين العام والخاصPPP متعددة وكثيرة ولا تنحصر فقط في نموذج البناء والتشغيل والنقل BOT . صحيح أن هذا النموذج هو الأكثر شيوعا في التجارب العالمية ، لكن من الضروري دراسة وفهم النماذج الأخرى الكثيرة والمتنوعة ، والتي كثيرا ما يكون بعضها أكثر جدوى وفعالية وسهولة في التبني بالنظر إلى التباينات المختلفة في تعقيدات المشاريع ، والأدوار المتوقعة من طرفي الشراكة ، والعديد من العوامل الأخرى . من تلك النماذج دون تفصيل مثلا أنظمةBLT ، BOOT ، BOO ، BTO وغيرها الكثير من النماذج .

دائما ما نصل في أي نقاش يتعلق بالتنمية في المملكة إلى أن نظام المنافسات الحكومية بشكله الحالي يمثل العقبة الأكبر في سبيل نجاح مشاريع التنمية ، وهذا الحال ينطبق على الشراكة بين القطاعين العام والخاص . لن أفند هنا مشاكل النظام ، لكني أقول أن هناك فرصة مواتية جدا لتفعيل دور المركز الوطني للتخصيص لإدارة منظومة هذا القطاع بعد فصله تماما عن الإطار التنفيذي لنظام المنافسات الحكومية . وفي ظني الأكيد أن العقلية التي تعمل بها وزارة المالية والتي يسيطر عليها فكر حماية المال العام لن يمكنها أبدا من إدارة ملف الشراكة بين القطاعين العام والخاص بالمفهوم المتوازن الذي أشرت إليه في بداية هذا التعقيب .

إن الغرض من تبني منهج الشراكة بين القطاعين العام والخاص ليس فقط النفاذ الحكومي إلى مصادر التمويل ، ولا يجب أن يكون هذا هو الهدف وإلا لخضع الجانب الحكومي إلى ابتزاز الجانب الخاص الممول . الغرض الرئيس والأهم من هذه الشراكة هو النفاذ إلى الخبرات المتخصصة التشغيلية والإدارية والفنية المتراكمة ، إلى جانب المشاركة في المخاطر والتمويل للعناصر الربحية وغير الربحية في تلك المشاريع . كما أنه من الضروري التوصية بأن لا تسعى الحكومة دوما إلى البقاء كشريك في تلك المشاريع ، بل إنه من الضروري تبني نماذج الشراكة المتناقصة التي تتخارج فيها الحكومة تدريجيا من الشراكات بعد أداء أدوارها الداعمة التأسيسة ، وذلك لضمان تحرير تلك المشاريع من تأثيرات الإدارة البيروقراطية الحكومية وتفعيل وفكر دور القطاع الخاص في الإدارة التشغيلية لتلك المشاريع.

تعقيب:
د.ناصر بن إبراهيم القعود

هناك ارتباط بين موضوع الخصخصة وموضوع شراكة القطاعين العام والخاص ، وبدأ الاهتمام بهما في الربع الأخير من القرن الماضي .
زاد الاهتمام بشراكة القطاعين العام والخاص في الوقت الحاضر من قبل العديد من الدول المتقدمة والنامية؛ لما تتطلبه مشاريع البنية الأساسية والخدمات العامة من استثمارات كبيرة في ضوء العدد المتزايد من السكان وعدم قدرة الميزانيات الحكومية على توفير التمويل اللازم فضلا عن الاستفادة من قدرات القطاع الخاص بتوفير الخدمة بجودة أعلى وتكلفة أقل .
في الاتحاد الأوربي ، وعلى مدى العقدين الماضيين ، تم التوقيع على ما يزيد على ١٤٠٠ شراكة بين القطاعين العام والخاص برؤوس أموال تبلغ ٢٦٠ مليار يورو .
وقد ركزت رؤية ٢٠٣٠ على زيادة دور القطاع الخاص في الناتج المحلي الاجمالي كما ورد في ورقة د. نوف . وتناولت وثيقة برنامج التحول الوطني ٢٠٢٠ تحفيز القطاع الخاص لمزيد من المشاركة في مختلف القطاعات الاقتصادية وتم التأكيد على ذلك في ميزانية ٢٠١٨ وتخصيص ٧٢ مليار ريال لتحفيز القطاع الخاص .إضافة الى البرامج المنتظرة : برنامج ريادة الشركات الوطنية وبرنامج التخصيص وبرنامج تطوير الصناعة الوطنية والخدمات اللوجستية .
وقد أُقيم في المملكة أكثر من ١٨ مشروعا على أساس المشاركة بين القطاعين العام والخاص في مجالات الإسكان والطاقة والنقل وغيرها بلغت استثماراتها مايزيد على ١٦٠ مليار ريال ، واستحوذ قطاع الإسكان على ٥٤ في المائة منها
يليه قطاع النقل ب٣٧في المائة .
وبالمثل تبنت عدد من الدول العربية مشاريع وفق هذا الأسلوب ، في مقدمتها الإمارات والمغرب والجزائر .
ولبيان مفهوم الشراكة بين القطاعين العام والخاص،ذكر دليل الشراكة بين القطاعين العام والخاص ، الصادر عن برنامج التعاملات الالكترونية الحكومية ” يسّر ” أن ” الشراكة بين القطاعين العام والخاص هي اتفاقية بين جهة حكومية وشريك خاص لاقتسام المخاطر والفرص في العمل التجاري المشترك الذي ينطوي على تقديم الخدمات العامة ”
وقد وضحت البوابة الرسمية لحكومة الإمارات مفهوم الشراكة بأن الشراكة تستند على ترتيبات تعاقدية بين واحدة أو أكثر من الجهات الحكومية وإحدى شركات القطاع الخاص في مشروعات معينة يتم بمقتضاها قيام الشريك الخاص بامداد الحكومة بالأصول والخدمات التي تقدم تقليديا من القطاع العام بصورة مباشرة ، وتشمل هذه الترتيبات التعاقد الخارجي كما تشمل نقل أو مشاركة الادارة أو عملية اتخاذ القرار وبحيث يكون للقطاع الخاص الدور الأكبر في تخطيط وتمويل وتصميم وبناء وتشغيل وصيانة الخدمات العامة . وقد تأخذ الشراكة صورا تعاقدية وفق أحد النماذج التالية :
-عقود الخدمة ، عقود الادارة ، عقود الايجار أو عقود الامتياز
-البناءوالتشغيل ونقل الملكية BOT
-البناء والتملك والتشغيل ونقل الملكية BOOT
-البناء والتملك والتشغيل BOO .
والهدف الأساس من الشراكة بين القطاعين العام والخاص تحقيق اقتصاد مستدام يستند على المعرفة والخبرة والتنافسية ويؤدي إلى منتجات بجودة أعلى وبتكلفة أقل .
ومن ذلك يتضح أن الحكومة أو القطاع العام ليست منافسة للقطاع الخالص بل محفزة له ومشجعة على زيادة استثماراته . وما يثار من البعض عن منافسة استثمارات صندوق الاستثمارات العامة لاستثمارات القطاع الخاص ليس دقيقا فالصندوق ليس له علاقة بالشراكة بين القطاعين العام والخاص بالمفهوم الموضح أعلاه ؛ فالصندوق له أهداف متوسطة وطويلة المدى ومن أهدافه تحقيق الربح رغم أنه مملوك للحكومة وأحد أذرعها الاستثمارية، وقد يكون شريكا استراتيجيا للقطاع الخاص في المشروعات الهادفة إلى الربح .بينما مشاريع الشراكة بين القطاعين العام والخاص تركز على البنية الاساسية والخدمات العامة المتوقع من الحكومة تقديمها ولاتهدف الحكومة منها الى الربح بل توفير الخدمات العامة بشكل يحقق الجودة ويخفض التكاليف من جراء قيام القطاع الخاص بإنتاجها .